篇一：印度尼西亚构想计划的简介
印度尼西亚中央与地方关系探究
2009年l0月
文史博览(理论)CultureAndHistoryVision(Theory)Oct.2009印度尼西亚中央与地方关系探究
李文俊王坚德
[摘要]印尼是个文化多元,族群丰富和地理支离破碎的国家,因此中央权威延伸到所有群岛是件不容易的事情.在印尼独
立初期曾经实施过短期的联邦制,在指导民主与新秩序政权时代,透过爪哇中央集权造成与外岛的对立,引发的抗争冲突使一些地
方族群的地域主义转变为分离主义运动.如何处理中央与地方的关系变得尤为重要.目前,由于短期内不可能实施联邦制,印尼中
央政府透过地方代表理事会的机制设置,为中央与地方之间建立了制度性的对话渠道.未来如果印尼政府能够实际履行去中心化
的承诺,重新获得外岛居民的信任;长远来看,即使不实施联邦制,印尼并不会像南斯拉夫一般解体.[关键词]印尼中央;印尼地方;联邦制;共和制
中图分类号:D73/77文献标识码:A文章编号:1672—8653(2009)10-0024-05印尼是一个由13600多岛屿,相距3000多英里,跨
越4个时区所组成的国家,地域的广大使得统治权要延
伸所有的群岛是件不容易的事情.自印尼独立后,中央
与地方权限屡有变化:在印尼独立初期曾经实施过短期
的联邦制,在指导民主与新秩序政权时代,透过爪哇中
央集权造成与外岛的对立,这样的压迫引发的抗争冲突
使一些地方族群的地域主义转变为分离主义运动.因
此,区域自主与分离主义的压力是印尼民主化后国家整
合的重大议题.本文主要讨论自独立以来印尼中央地方关系的发
展,以此说明新秩序时期的中央集权是造成印尼民主化
后区域自主与分离主义不断的元凶.本文认为:由于短
期内不可能实施联邦制,印尼中央政府透过地方代表理
事会的机制设置,将是为中央与地方之间建立制度性的对话渠道.未来如果印尼政府能够实际履行去中心化的承诺,重新获得外岛居民的信任;长远来看,即使不实施
联邦制,印尼并没有像南斯拉夫一般解体的可能性.一
,从联邦制转为共和制
印尼政治地理疆界的形成是荷兰殖民者与英国,西
班牙,葡萄牙,澳洲等国家殖民谈判的结果.一般而言,殖民者在爪哇与苏门答腊采取的是直接统治,除建立殖
民的官僚制度外,在教育体系中侧重西化教育的发展,直接统治也较会引发被殖民者的反抗.所以论者多有印
尼民族主义其实就是爪哇中心主义的思考.独立初期印
尼国家意识也就特别集中在爪哇与苏门答腊的都市等
中央政府与人口较为集中地方….相对的,殖民者对于
外岛的统治是属于间接统治的策略,间接统治策略偏经
济控制,传统社群价值则继续维系地域情节,外岛居民
对于印尼国家认同比较不容易轻易建立.因此,建构统
一
的印尼民族一直是国家整合的核心内容.然而,分离
与聚合两种作用力也一直相互伴随着.爪畦与外岛(中
央与地方)之争是这两种作用力互动的突出表现.[z由于前殖民者荷兰为了在印尼独立后维持殖民的影响力,所以荷兰政府一直希望把印尼建立为一个联邦
国家.为了达成这样的目标,荷兰刻意制造爪哇与外岛
的矛盾.1946年7月邀集外岛代表组成的印尼联邦国.联邦制的提出,意味着中央政府必须默许地方能有更大
的自主性,这都是共和国政府在无力介人地方事务与国
家整合困难下不得已的选择l3].然而,联邦制的构想并没有获得以爪哇人为主的民
族主义者真正支持.这是因为民族主义领导人理解联邦
制并不可能让民族自觉与独立的愿望真正实现.爪哇的领导人防堵分而治之的策略,体会到唯有在中央集权下
爪畦才可能以其密集的人口操纵整个印尼的大权.苏加
诺处理印尼中央与地方关系上的基本原则是多元而统
一
,这个原则是尊重印尼宗教与族群的多样性现实,但
不是分裂成不同的小国.所以在联邦共和国成立之后,爪哇的中央政府开始着手取消联邦制,恢复统一的共和
[作者简介]李文俊,男,包头市人,福建师大社会历史学院世界史博士,主要从事国际关系史及民族问题的研究(福建福州,350007);王坚德
男,福州市人,福建师大社会历史学院教授,博士生导师,主要从事世界近现代史和国际关系史的研究(福建福州,350oO7).24印度尼西亚中央与地方关系探究
制.1950年8月15日,也就是印尼独立五周年,苏加诺
宣布印尼统一共和国正式取代印尼联邦共和国,采取共
和制重新划定省份.虽然,印尼联邦同最后并未真正的彻底执行,但联邦主义的想法已逐渐在爪哇与苏门答腊
以外的区域生根.当中央政府宣布废除联邦体制,立刻引发地方精英
的不满.从民族主义者的角度而言,维持印尼的统一一
致是相当重要的,但对爪哇中心主义持怀疑态度的外
岛,在没有获得自治与A主的条件,加上省区界线的划
分不公,民族情感反而逐渐开始分离,产生许多地方叛
乱事件.这些叛变的事件,包括1950年3月前殖民军官
领导的望加锡事件;1953年因宗教因素爆发亚齐达乌
德贝鲁事件,此事件诉求成立自治省,保留外汇收入,建
立以伊斯兰教为基础的宗教自治区,是今日亚齐独立运
动的开端.这场叛变直到1956年共和国政府增设亚齐
省,1959年印尼中央政府给予亚齐特别领土的自治地
位,局势才告暂时平顺结束【4].地方全面性的叛乱发生
在1957年3月,外岛地区共同发表共同奋斗宣言,要求
爪哇中央政府给予外岛各省广泛的自治权与经济自主,废除中央集权制,1958年2月苏门答腊印尼革命政府
成立,要求地方经济独立,并与共同奋斗宣言阵营达成
一
致的立场.为了回应外岛叛乱的压力,在经济上,中央政府于
1956年颁布1956年第32号法案,划分中央与地方岁收
分配的公式.政治上,中央政府在1957年颁布1957年
第1号法案,给予地方的自治权力(包括亚齐省在内),开放地方行政首长民选.以上的措施虽然呈现出爪哇中
央政府对外岛地区的善意,但是多数的外岛民众还是质
疑,作为进口地区的爪哇政府会优先照顾消费者利益,透过操控关税政策与汇率以确保进口产品价格低廉.相
反的,爪哇中央政府对印尼的出口并未妥善照顾,使在
外岛的出口产品收入比殖民前更低.所以当时印尼外岛
地区流传一句话:爪哇的中央政府把爪哇当成全国财富
的消费者,把其他岛屿当成是全国财富的生产者.二,新秩序时期中央集权的法规面分析
虽然印尼中央政府曾经在1957年第一号法令给予
地方政府较大的A主权,但是等到1959年指导民主时
期,该项法令被苏加诺宣告暂时中止,回归1945年宪法
的中央集权制.事实上,1945年宪法对于中央地方关系
只有含糊的保证中央与地方事务的协商原则与特殊区
域的传统权利,这给了苏加诺指导民主与苏哈托新秩序
的威权统治在处理中央与地方关系上一个相当大的空
间.所以中央集权的统治就由1960年代一直延续到
l990年代末期.等到结束1960年代混乱的政治经济局面,苏哈托
在1974年颁布1974年第5号法案,宣称印尼的中央政
府要去中心化,去集中化,去管制化.根据这个法令配合
苏哈托国家总体发展的口号,中央政府在各省设立各省
的地区发展计划局与各城镇的发展计划局.计划局就是
一
个主从关系资源分配的机制,意味是要将印尼省,地
区,次地区的行政体制,军事力量,透过资源分配机制的重建.透过资源分配机制的重建,不仅使地方区域重新
划分,打破原有外岛精英传统的统治权威,同时也可使
各地方传统领导人,地域疆界与地方行政的领域一致,便于中央政府对于地方事务的重新掌控.另一方面,这个地方的法令看似将权力下放,实质
上反而是一种中央集权.这有几个现象可以解读.第一,各地方的行政官员虽然名义是由内政部指派,但总统拥
有决定省长,城镇与地方军事指挥官的最终决定权.第
二,在军方的双重功能角色下,中央机关可透过军事系
统介入地方事务.第三,中央政府可透过总统顾问委员
会的特别计划,直接将原油收益交付给地方做资源分
配.第四,地方的公务员受到公共行政管理处的指导,地
方财政也受中央的国家发展计划局监督控制.这样的结
果造成在许多政策上,地方只是负责执行,决策机制还
是掌握在中央手中,所谓地方自治的美意是很难被用到
实际的统治行为.1979年,中央政府通过1979年第5号法律,此项法
律主要是以爪哇传统乡村的机制与模式作为样本,将印
尼所有外岛地方行政机构标准化外,由政府指派的地方
官员解构传统乡村原有的土地贵族统治权威.乡村领域
的改变,不但摧毁了地方乡村人口的社会文化行为,也
改变乡村原有的土地经济根基;地方行政的标准化给予
爪哇中央政府有较大的控制权力,财政管理也由中央统
一
标准调配.1992年中央政府另外颁1992年第45号
行政命令,认为唯有透过行政区与村镇的地方自治,才
能使政府的统治更亲近民众.此举意味印尼地方自治下
放到省以下的地.中央政府此举目的是希望降低省的角色.这有两个原因.第一,区域的分离主义,离心与瓦
解力量很容易以省为边界聚集,凶此必须有对省的制衡
力量.第二,复杂的地方自治事务是一种负担,如果将地
方自治下放可以减轻省的负担,也可防止其坐大.由上述相关法规的探讨,明显的新秩序时期的中央
集权是将爪哇与外岛定位成一种中央与边陲关系.在爪
哇的官员眼中,地方制度的地方自主的建立目的是在强
化单一国家与国家发展的原则下,建立和谐,回应与责
252009年10月
文史博览(理论)CultureAndHistoryVision(Theory)0ct.2009任的中央地方关系,地方政府要有能力透过地方事务的管理来实现国家意志].而所谓的和谐指的是中央与地
方关系应该被强化而非分化与损害;回应则是指地方政
府要负义务而非权利;责任则是达成国家的目标与强化
国家的统一.根据上述的原则,印尼的中央地方制度的关系就是:中央是地方的中央,地方是中央的地方.三,新秩序时期中央集权的统治面分析
除法律制度层面外,基于1950年代地方叛乱的历
史背景因素,冈瑟罗斯认为:”在印尼多元文化与地域的割裂下,即使透过制度面还是无法有效连结中央与地
方,所以新秩序政权必须透过政府与地方社群与区域精
英的议价联盟的统治关系,才更能维持政治稳定”一6.由于印尼人口约有85%是居住在乡村,爪哇中心主
义下的议价联盟网络包括三个层面:(1)政府指派包括
省,区,村的地方官员,这些地方官员分别在所属区域建
立起主从关系.(2)限制地方传统的领导者人数,给予这
些被指定传统领导者某些特权.(3)建立与地方宗教领
袖(如伊斯兰教教师)主从关系.这些官员,传统地方
领导人,与宗教领袖,就像一个政治掮客,作为中央政府
与地方群众的联系渠道:一方面从政府获得资源,一方
面动员群众支持政府.这样的资源包括执照,契约与工
作…等等.尤其在许多公共发展计划下,国家的投资变
成地方族群精英与政府的资源交换.这样的议价联盟给
予的保护机制,目的在于动员地方精英为国家整合服
务.所以,乡村选民的投票行为就会偏好与该地区有主
从关系者,特别是与政府关系良好的候选人,也就是
执政党或是军方的候选人,这种模式在乡村地区尤其
有效.其次,在爪畦文化中心的优越心态下,所有的外岛
是属于边陲,多数的爪哇人自视他们的官僚形式标准与
政治规范优于其他外岛,大多数政府的政要官员也出自
于爪畦.根据比尔道尔顿所统计,在苏哈托统治时期,大
约有2000名精英掌控印尼政治,其中只有数十人是非
爪哇人8].中央边陲的领导观念是普遍为爪哇人视为理
所当然,在缺乏对地方传统的尊重下,爪哇的中央政府
也就俨然成为一个土着殖民者.爪哇人不但掌握官僚体系也掌握军队.在1960年
代,爪哇人口占印尼总人口的45%,却有80%的军方将
领来自爪畦』9].根据安德森统计,常态性的80%外岛指
挥官来自爪哇.20世纪90年代,军队中的爪哇人还是
呈现出过度代表的情况,军方要的意识形态是民族主
义,因此不论是伊斯兰教徒与分离主义,印尼军方就是
26扮演压制的角色.由于没有明显的敌人威胁,印尼军方
主要的任务反而就是对内整合.同时由于国土分散,对
内整合最大的问题是如何整合民情不同的各个部分,军
方大量介入民政与治安工作.基于安全途径,中央政府
透过军方掌控的官僚力量控制地方资源,大多数的地方
官员也都是由军方退役将领所转任,以爪哇人为主的军方也就成为地方事务的监督者ll.然而,爪哇是人口众多,天然资源贫乏的区域,所有
的物资大多仰赖外岛供应,所以经济资源分配与经济控
制是爪哇中心主义的显着表现.爪哇与外岛的不平衡关
系尤其反映在人口,T业化程度与产业结构,税收分配
之上¨.印尼人力与自然资源分配一直是印尼区域发
展的重大议题.根据统计,在印尼约有60%居住在人口
集中的爪哇.经济学家安妮布斯就曾经认为,区域发
展不均衡是印尼国家整合的重大危机}】.新秩序时期印尼建国多元而统一的根本原则发生
异化.新秩序政权用所谓一致性原则解释多元而统一的建国思想,以对付各地域要求自主与日益增长的独立诉
求.由于一致性原则忽视了差异性,认为印尼已经是一
个民族,一种语言,所以严重忽视地方与外岛的利益,爪
哇统治精英的观念与文化被强行当作全印尼文化.结
果,新秩序执政三十多年来,不仅没有解决地域与中央
的冲突问题,反而为更大规模的冲突与分离主义运动埋
下深刻祸根.四,后苏哈托时期地方自治的改革
鉴于1950年代地方的叛乱,新秩序政权是透过中
央集权维持国家的统一性,并以满足统治者的利益.然
而如同布切尔所言,如果印尼地域统一性是必然的,何
必由中央集权的威权主义加以维持?由于集权的统
治导致地方的不满,造成民主化后地方自主的诉求与分
离主义的声浪开始}}{现,东帝汶的独立更是给这些寻求
自主的地方很大鼓舞.地域寻求独立或自主的压力,是
对于民主化后的印尼最重大的政治课题.为同应区域分离主义与地方自治的诉求,民主化后
的印尼政府在1999年5月通过地方自治法规范有关中
央地方关系实施省长,地区首长与省人民立法会议的自
治选举.在该项法案与其后的修正案中,更明定印尼中
央与地方民意机关的结构是人民协商会议,人民立法会
议,省人民立法会议.对于地方民意机关而言,除一般地
方立法事项外,赋予省人民立法会议有听取与监督有关
于去中心化的相关资讯,任命与罢免省长,并可单独签
订有关于与地方发展相关的国际协定.印度尼西亚中央与地方关系探究
1999年第25号法案中央地方财政平衡法,以及
2000年第25号行政规则作为中央地方财政平衡法的施行细则,给予地方更大的自主空问.根据这两个法律,地方政府享有税赋,采矿,捕鱼与森林砍伐权的自主权
力,中央政府主要在货币,外交,围防和司法上负责,给
予区域自主的权力.寻求独立的亚齐与伊里安查亚,则
另外以特别自治法案规范.印尼政府在瓦希德的主导
下,在2001年宣告推动执行去中心化的政策,在维持
省的建制下,将全国划为357行政单元作为政府提供行
政服务的基本单位.依照这些法律的修正,表面上看起来可以解决地方
的不满,但实际的利益却是有限.这里包含了几个原因.首先,在财政划分上,虽然地方上缴财源由原来90%～
95%调降为70～85%,但是这个比例并没有获得地方政
府的认同.瓦希德总统曾经承诺给予亚齐省75%的收益
保留权,但这项政策于内阁官员担心其他区域跟进反对
而作罢.其次,在民主化后中央政府在心态上对部份外
岛地区是相当有敌意的,尤其是1950年代有叛变记录
的各省.爪哇中央政府在心态上认为外岛这些区域是麻
烦制造者,并无诚意回应来自地方的需求.安德森认为
这是印尼中央区域冲突的根本性问题,假如爪哇中央政
府的态度没有改变,紧张与冲突关系将会持续.第
三,中央政府有无能力与意愿修正以往的不公平处理地
方事务的心态.例如对于亚齐,民主化后,中央政府还是
违反人权以武力镇压方式压制亚齐人民.中央政治人
物,特别是民族主义者与军方领袖反对给予地方更大的权力.此外,虽然二法的建立有助改善中央与地方关系,但是一些配套措施,相关权责并未充分厘清,也阻碍这
地方自治法令的实施精神[1.五,选举制度与国会改造
联邦制短期内无法成为印尼中央政府主要的政策
思考,因此除有关地方自治的法律面修正外,印尼中央
政府的领导者思考建立与地方制度性的对话渠道,一个
新的机制处理去中心化的承诺,才能重新获得外岛居民
的信任.于是,透过改革国会选举制度改革与国会改造
变成一个重要的改革途径.在过去印尼的选举制度中,所采取的是以全同为选
区的比例代表制,在此种制度下,会使选举结果将由人
口居于优势的爪哇地区所决定,所以民主化后有关选举
制度的改革议题受到广泛讨论.1999年大选前,已逝的选举改革委员会委员,政治学者阿凡加凡,曾经建议将
印尼的选举制度改为单一选区的地域代表制.然而,另
爪哇中央政府担心的是地域代表制并不能保证政党政
治的稳定,反而会使许多以地域为基础的小党出现,破
坏同家的统一性.况且比例代表制让小党有生存空间,较符合印尼这个多族群国家共识民主的精神,所以地域
代表制的改革计划最后被否决,仅将以全同为选区的比
例代表制修正为以省为选区的比例代表制.不过,以省为选区的比例代表制的选举制度,依然
有三个缺失为大众所诟病,包括:(1)比例代表制选举制
度维护多党制,造成国会小党林立,国会一席党比比皆
是.(2)比例代表名单是政党中央控制的封闭选举名单,造成政党权力极大,结果国会成为政党利益的竞技场;政党又被少数的精英所把持,地方党部无权置唤政党提
名人选,反映地方基层民意.(3)在每省选区中,选民投
票给政党,但是政党名单人数的庞大,造成选民的混淆,根本不认识代表当地的国会议员.(4)所以在比例代表
制下,候选人仅是代表政党,而不是地方民意;政党就不
会重视来自地方民意的需求.因此,为了改进上述制度面造成缺失,2004年大选
的国会结构与国会选举制度在有关改进中央地方关系
的部份,作了以下修正:(1)将印尼总统改由印尼人民直接选举产生.在程
序上,正副总统候选人必须在第一轮投票获得50%以上
的选票,并在全国过半数省分赢得20%以上的选票,才
可直接当选为印尼总统.若没有任何正副总统搭档赢得
上述条件,得票最高的两组候选人在三个月内进行二轮
投票.这项改革的目的除了顾及总统的直接民意基础
外,也避免拥有全国70%人口的爪哇即可决定总统的人选.(2)将人民立法会议选举由过去的封闭名单,改为
开放名单的比例代表制;也就是除党中央提名外,选民
可以在每张选票中选择喜好与熟悉的候选人.一个候选
人当选与否,除政党名单外,也可能根据个人得票当选.减少政党中央对于提名名单的干预;候选人必须多与地
方选民接触,将自己的排名提前,增加当选的机会.(3)在新的同会结构中,除以政党比例代表产生的人民立法会议外,为了回应来自地方利益的需求,增加
由单记不可让渡制(SNTV),以个人身份产生,每省4席
组成的地方代表理事会.所以,印尼最高的权力机构人
民协商会议取消原有的包括军方,地方少数族群团体在
内的功能团体代表,改由550名人民立法会议,以及
128名省地方代表理事会组合而成两院制系统[17】.根据上述修改的围会结构,地方代表理事会的产生
与组成是有点类似于美同的参议院,成立主要目的就是
存印尼的国会中成立一个民选的机制,处理有关中央地
272009年l0月
文史博览(理论)CultureAndHistoryVision(Theory)Oct.2o09方关系,地方自治的法制工作,以便在国会中反映来自
地方的直接需求.根据官方网记载,地方代表理事会的功能包括法律案提出,法律案讨论,审议预算(以上三者
称为法案功能Legislasi)与监督决议.如果进一部细分,地方代表理事会可以向人民立法
会议提出有关的法律,包括:(1)地方自治法(2)中央与
地方关系法(3)地方区域范围调整法(4)自然与其他经
济资源运用法(5)中央与地方财政划分法等相关项目的法案.除上述法案外,地方代表理事会应该参与在人民
立法会议有关(1)地方自治法(2)中央与地方政府关系
(3)地方区域范围调整(4)自然与其他经济资源的管理
(5)中央与地方财政划分等法案的讨论.在立法过程中,地方代表理事会应该提供有关国家预算法案与地方税
收,教育,宗教事务等相关预算法案的意见.在监督方
面,地方代表理事会可以监督有关:(1)地方自治法(2)中央与地方政府关系(3)地方区域范围调整(4)自然与
其他经济资源的管理(5)教育,宗教,国家预算与岁收等
法律案与国会决议的执行.地方代表理事会并可针对人
民立法会议的立法与执行结果做进一步的审查.最后,从实际的政治运作来看,地方代表理事会每
年至少需集会一次,实质处理地方自治的事项,至少意
味这不会沦为以往人民协商会议地方代表的橡皮图章.而且,地方代表理事会是以个人身分不是以政党身分决
定当选与否,这样的独立性不仅可以代表选民的直接托
付,直接思考地方选民的需求,并摆脱以往印尼政坛出
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2003.PP.1—5.Exploi’ingtherelationshipbetweencentralandlocalgovemmentsofIndonesiaLiwenjunWANGjiandeAbstract:Indonesiaisacountrywhichisculturalpluralism,multi-ethnicandgeographicfragmentationandsocentralauthoritythatextendedtoallislandsarenotaneasything.Indonesiahadashort-termfederalgovernmentininitialindependent.Intheguideddemocracyandtheneworderera,hecentralizationofJavacausedtheouterislandstobeopposition,andittriggeredethnicconflictsinsomeplacesandturnedtheregionalismintoseparatistmovements.Howtodealwiththerelationshipbetweencentralandlocalgovernmentshavebecomeparticularlyimportant.Atpresent,becauseitisimpossibletoimplementatheshort-termfederalsystem.Indonesiancen~algovernmenthavemadeamechanismthroughthelocalrepresentativesoftheCouncilandestablishedasystemofchannelsfordialoguefortllecentralandlocalgovernments.iftheIndonesiangovernmentcanactuallyperformthedecenteralizationtoregainthetrustofresidentsoftheouterislandsinfutureandinthelongrun,evenwithouttheimplementationoffederalism,IndonesiaisnotlikelytodisintegrateasYugoslavia.KeyWords:Indonesiancentralgovernment;Indonesianlocalgovernment;Federalism;Republicansystem;28(责任编辑:盛天)
篇二：印度尼西亚构想计划的简介
国别与区域中央—地方关系视角下中国印尼经贸?合作的风险因素分析梁孙逸?李源正【内容提要】?印尼作为21世纪的新兴经济体，具有很大的经济发展潜力，是中国推进“一带一路”建设的重要支点国家。佐科总统上台执政后，提出了“全球海洋支点”战略构想，印尼的国家发展迈上了新台阶。在“一带一路”合作框架下，中国与印尼的经贸合作蓬勃开展，以雅万高铁为代表的务实合作取得了一定成就，双方也开始探讨“一带一路”倡议与“全球海洋支点”战略对接的问题。但是，受印尼国内特殊的中央—地方关系的影响，中国印尼经贸合作面临着多方面的制约因素，“原始忠诚”和“诸侯政治”从政治层面影响了双方经贸合作的开展，“地方自治法令”与土地私有制则从经济层面制约了双方经贸合作的开展。【关键词】中国；印尼；经贸合作；中央—地方关系；风险因素?【作者简介】梁孙逸，广西百色学院政治与公共事务管理学院教师（广西百色?邮编：533000）；李源正，人民出版社编辑（北京?邮编：100706）。【DOI】10.13549/j.cnki.cn11-3959/d.2020.03.009【中图分类号】?D81?【文献标识码】?A?【文章编号】1008-1755（2020）03-0136-19·136·
篇三：印度尼西亚构想计划的简介
RCEP基本情况介绍
21世纪以来，在代表多边贸易体制的WTO谈判陷入僵局的情况下，区域内经济贸易合作快速发展起来。在亚太地区，与中国关系最密切，并且中国深入参与的多边区域经贸合作主要是由东盟牵头的“区域全面经济伙伴关系”（RegionalComprehensiveEconomicPartnership，RCEP）。而另外一个由美国牵头的多边贸易合作谈判《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），中国并未参与其中。2015年10月5日，参与TPP谈判的12个国家在美国亚特兰大宣布达成协议，TPP的签约意味着在亚太地区除RCEP外另一个重要的自由贸易区即将形成，这无疑会给RCEP在接下来的谈判进程带来压力。中国并没有参与TPP的谈判进程，一旦TPP达成协议，这样在中国周边形成的贸易安排，肯定会对中国的对外经济合作产生一定影响。而它形成的国际投资新规则，目前中国还未能完全接受，因而参与RCEP的谈判，并力争尽快达成协议就显得格外重要。但是由于2015年10月12日
在韩国釜山召开的第十轮谈判中，印度和印尼并未对本国关税减让做出明确承诺，2015年底达成协议的目标未能实现，RCEP的谈判将在2016年继续进行。
2012年2月26日，东盟10国提出了组建“区域全面经济伙伴关系”（RCEP），这是东盟国家首次提出，并以东盟为主导的区域经济合作。随后，在2012年8月30日召开的第一次东亚峰会经贸部长会议上，RCEP的谈判方，包括东盟10国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度六国经贸部长通过决议，将在当年11月召开的领导人会议上共同推出RCEP，并通过了《RCEP谈判指导原则和目标》。在这些谈判方中，东盟已经与其余6国签署了自由贸易协议，并提出了以“10+6”的形式建立RCEP的构想，而且得到了6国的积极回应。[2]其中，日本、澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚、越南、文莱7个国家同时加入了TPP谈判也加入RCEP谈判，形成了两个一体化组织谈判包括多个共同成员的现象。
一、RCEP提出的背景和目标
2008年金融危机爆发以后，全球掀起了一股自由贸易协定谈判的新浪潮。与以往相比，如今的国际贸易谈判具有新的特点。尽量统一国内的管制和标准是国际贸易谈判的新趋势，TPP、RECP等自贸谈判框架也都在朝着这一方面发展。以往的国际贸易谈判的重点在于降低国家之间的贸易壁垒。在商品贸易中，主要是协商关税问题；在服务贸易中，主要是协商接受外资和外国服务提供者进入方面的限制问题。最近的国际贸易谈判和原来情况不太一样了，现在的主流趋势是，争取在各国施行相同的知识产权制度、相同的安全标准和相同的政府采购制度等，在各国采取相同的制度和标准。这个新趋势之所以重要，是因为随着经济的发展，各国企业到海外开展业务的机会将会越来越多，因此，贸易对象国的制度就变得更重要。如果各国都采取统一的制度和标准，就会为商务的开展提供很多便利，同时也能降低成本。
目前RCEP的谈判来自10个东盟国家和东盟外6个国家，包括印度和中国这两个世界上人口最多的国家，涵盖了全球一半以上的人口，经济和贸易规模占全球的30%。参加谈判的国家之间成员复杂，差异巨大。既有老挝、柬埔寨和缅甸这样的低收入国家，也有日本、澳大利亚和新西兰等发达国家，还有新加坡、韩国、泰国、马来西亚这样的新兴经济体国家。可以说在目前已达成的各类自贸协定中，RCEP的差异性是最大的，超过了已经达成的TPP协定。RCEP不仅仅是5个自贸协议的简单整合，参与谈判的各国都期望在已达成的协议中能够更进一步，在削减关税的同时，能够在统一国内标准上达成一定的共识，虽然没有TPP规定得那么严格，至少在低水平的一致性上希望取得突破。表1为参与RCEP主要谈判国总体关税结构。
表1参与RCEP主要谈判国总体关税结构
续表
在RCEP谈判的参与国中，新加坡、澳大利亚、新西兰以及日本的关税低于5%的产品占总税号的比重都超过或者接近了80%，贸易自由度较高，大部分东盟国家也都超过了50%，贸易开放度总体比较低的是韩国、中国和印度，关税低于5%的产品占总税号的比重低于30%，印度的贸易开放度可以说在RCEP谈判各国中属于最低的，仅有14.2%的低关税产品。印度与东盟国家达成的自由贸易协定中关税减让的幅度也比较低，因而在RCEP谈判中，印度所能做出的让步决定了RCEP进程的快慢。事实也证明，在第十轮谈判期间，印度收回了对中国等国家做出的减让承诺，延误了RCEP自贸谈判的进程。在东盟与其他6国已达成的自贸协定中，都不同程度上存在关税自由化水平不够高、原产地规则不够灵活以及服务自由化程度有待提高等许多不尽如人意的地方。从东盟与RCEP谈判方其余6个成员分别签署的自由贸易
区来看，印度尼西亚、菲律宾、泰国、越南、马来西亚全部削减关税的条目占90%左右，澳大利亚和新西兰向东盟成员的关税削减几乎100%，中国向东盟成员全部削减的关税比例占95%左右，日本和韩国向东盟成员全部削减关税的比重在90%左右，而印度向东盟成员全部削减关税的比例仅为80%左右。这5份自贸协定内容各不相同，规则纷繁复杂，实际操作不易。东盟期望通过RCEP的组建来整合优化这5份自贸协定，改变规则过多、不易操作的状况，从而规避“意大利面碗”效应。
作为一个囊括不同发展阶段、文化背景和人口规模国家的自贸协定，RCEP如果达成协议，将有助于建设一个和平、安全、发展的亚太，并对地区和世界产生重大影响。RCEP不仅在商品和服务贸易方面能够提供一些简化的贸易规则，使原产地规则更加灵活，而且在投资方面将突破现有的多边规则，使资本和技术要素在更大的空间中实现更加自由的流动，从而为东盟和另外6个谈判国制造更丰厚的FTA红利。
因此，自2012年11月正式启动以来，为了达成一个现代、全面、高质量和互惠的经济伙伴协定，与TPP在竞争政策、政府招标、知识产权等敏感领域设置的较高谈判标准不同，RCEP一开始就充分考虑到了各个国家的发展差异，而且表现出了更大的灵活性，如对最不发达的东盟成员国提供特殊和差别对待，做出区别于其他国家的优惠贸易安排，从而降低谈判过程中更多的讨价还价的成本，方便RCEP的尽快达成。谈判内容主要集中在消除内部贸易壁垒、创造和完善自由
的投资环境、扩大服务贸易，还将涉及知识产权保护、竞争政策等多领域，自由化程度将高于目前东盟与这6个国家已经达成的自贸协议。
二、RCEP已达成的协议与进展
自2012年11月至今，RCEP已经进行了10轮谈判，举行了3次经贸部长会议，并成立了相关的工作组，涉及领域包括货物贸易、服务贸易、投资、经济技术合作、知识产权、竞争政策、法律与机制等，这7个领域到目前为止都取得了很大的进展（见表2）。
表2RCEP历次谈判
续表
2015年7月24日，第3次“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）部长级会议在马来西亚首都吉隆坡举行，与会各方就货物贸易出价模式达成一致，同意力争于2015年底前实质性结束谈判，并在2016年内尽快解决其他技术性问题。货物贸易出价模式是所有自贸区谈判最核心的内容，该模式达成一致后各方就可以据此来进行实质性的出价和要价，并开始对货物贸易确定开放的具体方法。因此，本轮的会谈成果对于整个自贸区谈判的实质性结束意义重大。
在韩国釜山召开的第十轮谈判在已达成一致的商品关税互惠案谈判方针和服务投资自由化方式的基础上进行了更具体的协商。另外，谈判各方还在知识产权、经济合作、法律制度、动植物卫生检疫措施（SPS）、技术性贸易壁垒（TBT）、原产地、电商、通关、金融和通信等多个领域展开全面广泛的讨论。第十轮谈判并没有实现在2015年底结束RCEP谈判达成协议的目标，主要原因有两条：第一是印度需要重新考虑针对中国、澳大利亚和新西兰的关税减让承诺，印度原计划削减42.5%的关税条目；第二是针对原产地原则，这将涉及
贸易双方的货物权益和相关利益，谈判各方并没有达成一致，澳大利亚和新西兰希望采取出口商自我认定的方式，而其他国家，包括印度支持第三方认定的方式。第十一轮谈判于2016年2月在澳大利亚继续进行，可以肯定的是RCEP离最后协定的达成并不遥远。不过，RCEP极有可能是传统的自由贸易区的加强版，即在关税削减的基础上，尽量保持货物贸易、服务贸易、投资和技术流动的次优FTA。
在世界经济增长乏力、国际贸易不振的背景下，尽早达成RCEP协定对推动东亚区域经济一体化向前发展，打破美国利用TPP强行灌输贸易规则，为区域经济发展注入新的活力意义重大。中国应借助这一平台发挥自身在区域经济整合过程中的影响力。TPP的达成无疑是对RCEP协定加快谈判的促进，RCEP协定的达成将减弱TPP谈判达成对被排除在其之外的各国带来的负面影响，一定程度上会消除贸易转移带来的损失，为促进相关国家间的贸易和投资增长、推动区域经济融合发展注入新的活力，其政治、经济影响是区域内其他自贸协议无法比拟的。在这一谈判过程中，东盟无疑占有主导的地位，但是东盟作为一个松散的经济联盟，目标一致性并没有那么明确。中国是RCEP坚定的支持者和推动者，在其中发挥了关键性的推动作用。如果协定能够达成，那么将对本地区的经济发展、就业、相互投资等产生重要意义，同时该协定也与中国提出的“一带一路”倡议完全契合，未来中国也可以继续深化与东盟各国之间的经贸关系，奠定区域内贸易大国的地位。
三、RCEP面临的问题和挑战
2014年11月在北京召开的亚太经合组织第22次领导人非正式会议正式通过了《亚太经合组织推动实现亚太自贸区路线图》。作为多年来的一个愿景，亚太自贸区（FTAAP）终于有了具体的行动，这样的话就形成FTAPP、TPP与RCEP齐头并进的格局。目前，TPP已经达成了协议，RCEP也在快速推进之中，FTAAP的愿景可望在TPP和RCEP的基础上实现。
根据太平洋经济合作理事会（PECC）发布的《区域国家2014～2015年度报告》，RCEP和TPP将是最终通往亚太区域经济一体化的核心站点，各经济体在RCEP和TPP上取得的进展为FTAAP的建成提供了更多的可能性。而且，FTAAP存在巨大的经济利益，有着大约2万亿美元的潜在订单。报告同时指出，FTAAP的建成有赖于亚太地区两个最大的经济体——中国和美国的密切合作，包括两国早期达成的双边贸易协定以及WTO框架下多边协议的联合支持。当前国际环境正处于历史转折点，亟须地区合作，这也是为什么亚太自贸区的建设如此重要。RCEP和TPP都是达到FTAAP的垫脚石和重要路径，对于恢复地区性格局具有举足轻重的地位，同时也有利于对全球经济的推动。目前来看，TPP谈判并没有包括中国，RCEP谈判也没有包含美国，这对亚太经贸区域整合是不利的，未来并不能排除在TPP与RCEP谈判都已达成的情况下，亚太经贸合作向FTAAP进一步迈进的可能性。
从某种程度来说，TPP和RCEP这两个亚太地区最大的区域贸易安排，谁先完成谈判，谁就能基本建成亚太自贸区的雏形，并取得区
域贸易的主导地位。现在TPP谈判的顺利展开给RCEP带来很大压力，特别对中国，其有可能会考虑在谈判中加强与东盟的联系，以加速谈判进程，防止被边缘化。同时，TPP和RCEP之中有7个成员是分别参加这两个谈判的，所以，也会在某种程度上加重两者的竞争。目前，TPP率先达成，RCEP谈判中的一部分国家会舍弃RCEP谈判而加入TPP行列中，韩国已明确提出加入TPP的谈判进程中，RCEP的部分成员国对协议的达成已经出现了动摇。
TPP本来是小范围的自贸谈判，但是在美国加入并强力主导后，很快上升到地缘政治的高度，成为一个覆盖环太平洋地区12个国家的主要区域贸易谈判。由于TPP涵盖面广、自由化程度高，并且是一个具有较强约束力的协议框架，因而它被某些国家称为“高门槛”的未来全面经济合作模式。据分析，TPP在提升现有的自由贸易水平上确有可取之处，但它的强势和规则制定的垄断性，使其最终的建成仍面临着严峻的挑战。同时，其内部经济发展水平参差不齐带来了激烈的利益冲突，再加上强制采取毫无保留的高水平自由贸易条款，使得很多国家均面临巨大的国内阻力。下一步各国政府的批准进程注定会一波三折，在美国国内，民主党总统参选人希拉里已明确提出反对TPP协定；在加拿大，哈珀领导的保守党在刚进行的大选中失利，反对党自由党上台，TPP协定在加拿大前途未卜；在日本国内，安倍政府在TPP谈判中有关农业和汽车贸易方面的让步，也被在野党和民众批评。
实际上，相对于TPP的“高门槛”来说，RCEP要相对容易一些，因为它只需整合5个现成的10+1自贸区（澳、新同属一区），再加上东盟外其他成员国之间的FTA做基础，因而是一个“门槛”适中、更具可行性的自贸区谈判。应该说，RCEP就是这些FTA之间的升级版。因此，相较于TPP而言，RCEP谈判的阻力最小，但是RCEP谈判的发起时间较短，至今也只有3年的时间，而TPP的达成是经历了超过7年之久的艰巨谈判。
RCEP首先面临的一个突出问题是东盟在推进谈判过程中，作为一个松散的经济联盟，并没有美国强势主导的推动力。东盟需要强有力地整合10个成员国以便与其他谈判方达成一致的意见，而不是任由个别成员国单独参与TPP谈判，造成了组织内部由于意见不一而分裂的窘境。其次，各国间签署自贸协定始终离不开相互间的经济合作和政治关系。政经虽然可以有效分离，但是政治因素最终会影响到经济因素。中韩与日本之间的历史问题和领土问题，中国与东盟部分成员国之间的领土问题，以及中印、中日之间的竞争关系，如果政治因素不能得到较好的解决，RCEP谈判也会受到阻碍。最后，服务贸易谈判也是RCEP自贸协定整合的难点问题，由于RCEP谈判中还没有形成相互开放的市场，比如中印、中日、日韩、印澳新还没有达成一致性的自贸协定，因而整合起来较为复杂和困难。服务贸易自由化的突破点在于行业准入和标准的一致性，这其中会涉及一国的立法和主权问题，这向来是自贸谈判的难点，而货物贸易的开放性也常常会因为
开放力度的参差不齐，造成了低开放国家拖后腿的现象，RCEP中印度参与谈判一定程度上会影响协定的预期达成。
四、中国的应对之策
中国作为亚太地区的贸易大国，2014年全球货物贸易总量居全球第一位，由于TPP已经达成，为了在未来国际贸易竞争中保持有利地位，为了避免被排除在主要的贸易协定之外，中国需要积极推动RCEP谈判尽快达成。央行研究局马骏指出，如果中国不加入“大TPP”（这里提到的“大TPP”指的是未来谈判国增加至16个的TPP协议，包括中国、韩国、泰国、印尼等潜在参与国），中国会因此损失2.2%的GDP。实际上，中国与TPP中许多国家都已达成自由贸易协定，包括东盟10国、澳大利亚、新西兰、智利等，TPP的冲击并没有那么大，但是TPP继续扩容的话，把韩国和大多数东盟国家吸纳进来，而中国没有加入TPP，也没有达成RCEP等贸易协定，那么中国被边缘化的风险将增加，损失也会逐步增大。目前，参与RCEP谈判的国家的多元化趋势，使得各国在RCEP的最终可能形态上可能产生不同的想法。一些国家与中国有紧张关系，因此谈判过程可能并不平顺，中国应该有信心和耐心与有关国家一起合作，为最终达成协议做出努力。
RCEP谈判中，货物贸易关税减让虽然重要，但是并不是全部的议题，协议的深度主要还是取决于服务贸易、投资协定和市场监管标准化等方面。不管是TPP还是RCEP，都要面对服务贸易市场开放的问题。自2001年加入WTO以来，中国已在降低关税、放开外贸经营
权以及扩大工业、农业、服务业等领域的对外开放方面取得不小进展，并且达到了入世承诺的硬约束，同样也取得了不少收益。但不可否认的是，中国在减少国有企业行政干预、维护企业工会权益以及保护知识产权等软条款上仍存在很大的改进空间，因而需要以自贸区为蓝本，加速推动国内改革。
上海自贸区自2013年9月成立之初，便承担了改革试验田的重任。自贸区不仅推行了金融、贸易改革试点，同时也在法律、负面清单管理模式等方面做出了积极探索。未来中国需要进一步研究市场开放策略，推动上海自贸区实践，这不仅是中国融入国际服务贸易和投资体系全球化战略新框架的表现，也是推动国内经济转型的需求。不难看到，在知识产权、劳工、环境标准和规则一体化方面，上海自贸区已先于国内其他区域，向国际标准看齐。例如，上海自贸区在2014年就形成了第一家专业的知识产权仲裁庭，未来还将在产业预警、权益保护、信息公开、科技创新、人才服务体系等方面进行创新。与此同时，伴随着自贸区行政管理经验的推广，预计中国也会加速国企改革，推动改革进程。
总体而言，RCEP谈判进程的快速推进不但有利于消除TPP协议达成后贸易转移对中国出口贸易的负面影响，促进中国和相关国家的贸易投资合作，也有利于巩固中国和东盟的经贸关系和睦邻友好，加速东亚经济一体化的进程。虽然RCEP是由东盟主导，但中国在RCEP的谈判中可以起到更加积极的作用，以加速谈判进程。如今，RCEP谈判进展顺利，最后达成协议应该问题不大，重点在于最后协定的深
度与之前的5份双方自贸协定相比有怎样的进步。RCEP如果如期建成，那么与TPP达成一样，将会是一个重要的历史性事件，产生轰动效应，将有助于建设一个和平、安全、发展的亚太，并对地区和世界产生重大影响。同时，对中国来说，RCEP组建符合中国实施的“睦邻、安邻、富邻”的外交政策，RCEP不但将显著改善中国与周边国家的关系，还将使得中国在区域合作中的主导地位和引领作用更为突出，为构建更稳定、互利、合作的国际经济关系奠定坚实的基础。
篇四：印度尼西亚构想计划的简介
印度尼西亚雅加达地区华文教育现状调研及本土化教学资源开发构想５９
印度尼西亚雅加达地区华文教育现状调研及本土化教学资源开发构想高等教育出版社
杨
曦
李
玮摘
要
印度尼西亚作为一个华文使用者众多、华人族群聚集、华文教育情况较复杂的“一带一路”沿线国家，其华文教育状况及本土化华文教学资源的开发情况值得关注。２０１８年，笔者亲赴印度尼西亚雅加达地区，对民办中小学、华文补习学校、教会学校、大学学历教育机构四类开设了华文课的学校中有代表性的几所学校进行了走访和调研，对雅加达地区华文教育的历史、现状，雅加达地区华文学校的基本情况、华文教学现状、华文教材使用状况等几个方面进行了较为深入的调研。本文对此次调研结果进行了梳理，结合调研结果，就印度尼西亚本土化华文教材开发的复杂性进行了分析，并就“通用型＋本土化”教材的开发提出了几点构想。关键词
印度尼西亚
雅加达
华文教育
华文教材与教学资源一
引言教材编写作为汉语传播的重要一环，得到了孔子学院总部／国家汉办、国务院侨务办公室等机构的支持，打造“通用型＋本土化”教材体系成为华文教材的趋势。根据外交部、中国驻印度尼西亚大使馆的统计，印度尼西亚有３００多个民族、２００多种语言，华人在总人口中占比较高且华文学习需求一直存在。而当地民族、宗教情况复杂，华文教育政策多变等因素，决定了印度尼西亚华文教育情况也比较复杂。作为一个华文使用者众多、华人族群聚集、华文教育情况较复杂的
篇五：印度尼西亚构想计划的简介
东盟一体化简介
东盟一体化简介
中国-东盟自由贸易区商务门户运营中心
一、东盟一体化概况
东盟一体化是东盟国家（仅指马来西亚、印度尼西亚、泰国、菲律宾、新加坡、文莱、越南、老挝、缅甸和柬埔寨10国）为实现东盟经济共同体AEC而在建设政治、经济、安全等领域的合作机制上不断做出努力的过程。东盟的宗旨和目标是以平等与协作精神，促进东南亚地区在经济、社会和文化方面的共同合作和发展，在充分利用农业和工业的基础上，扩大贸易，改善交通运输、提高人民生活水平，促进该区域的和平与繁荣。
二、发展历程
成立于１９６７年的东盟是东亚地区最早着手一体化进程的次区域组织。
２００３年１０月，第九届东盟首脑会议发表的《东盟第二协约宣言》宣布，将于２０２０年建成以安全共同体、经济共同体和社会文化共同体为三大支柱的东盟共同体。
２００４年１１月，第１０届东盟首脑会议通过了《东盟安全共同体行动纲领》和《东盟社会文化共同体行动纲领》，并正式将制定《东盟宪章》列为东盟的一个目标，为东盟共同体建设寻求法律保障。
２００７年１月，第１２届东盟首脑会议通过《宿务宣言》，决定将东盟共同体建设提前至２０１５年完成，并正式启动东盟宪章的起草工作。同年１１月，第１３届东盟首脑会议通过《东盟宪章》和《东盟经济共同体蓝图》。
２００８年１２月，《东盟宪章》正式生效。宪章明确规定，东盟共同体将由东盟经济共同体、东盟政治安全共同体和东盟社会文化共同体组成。建成后的东盟共同体将使东盟拥有一个目标、一个身份和一个声音，共同应对未来挑战。
２００９年２月，第１４届东盟首脑会议通过《东盟共同体２０
０９年－２０１５年路线图宣言》及相关文件，就２０１５年建成东盟共同体提出了战略构想、具体目标和行动计划。
２０１２年１１月，第２１届东盟首脑会议决定，将２０１５年１２月３１日设定
为建立东盟共同体的最后期限。
２０１５年１１月，在第２７届东盟首脑会议上，东盟领导人签署了《关于建立东盟共同体的２０１５吉隆坡宣言》，宣布今年年底正式建成东盟共同体。
２０１５年１２月３１日，东盟轮值主席国马来西亚外长阿尼法发布声明说，东盟共同体正式成立。
三、三个共同体
【政治安全共同体】
《东盟政治安全共同体蓝图》确立了约１５０项具体行动。
根据这一蓝图，东盟政治安全共同体旨在确保东盟成员国彼此和平相处，确保东盟与世界处在一个公正、民主、和谐的环境当中。
政治安全共同体建设包括政治发展、规则制定、冲突预防和解决、冲突后的和平建设以及落实机制等。
根据蓝图设想，政治安全共同体有三大关键特点：
首先是拥有共同价值观和基于规则的共同体；
其次是建成一个具有凝聚力、和平、稳定、有弹性的地区组织，共同承担起维护综合安全的责任；
第三是在日趋融合和相互依赖的世界中，成为一个充满活力的外向型组织。
【经济共同体】
在东盟政治安全共同体、经济共同体和社会文化共同体中，经济共同体的建设难度相对较低，进展也最快，同时也最引人注意。
按照经济共同体蓝图，东盟经济共同体将成为拥有６亿人口的单一市场和生产基地，成为均衡发展、具备强劲经济竞争力、与全球经济高度融合的区域。为实现经济共同体这一目标，东盟成员国多年来大幅降低区域内关税水平、逐步缩减非关税壁垒、协调技术规范和标
准、简化海关手续，极大促进了商品、服务、投资、劳动力和资金自由流动，贸易便利程度显著提升。
２０１４年，东盟１０国国内生产总值总和达到２．６万亿美元；东盟自由贸易区已将关税水平降至零或者接近零，大大降低了商品流通的价格，减少了区域内企业进入各国市场的难度。
【社会文化共同体】
东盟社会文化共同体的目标是建设以人为本、有社会责任感的共同体，持久提升东盟人民的团结，维护东盟国家整体性。
社会文化共同体致力于构建身份认同，建设和谐包容的社会，提升人民福利和生活水平。
根据蓝图，东盟社会文化共同体建设主要涉及以下几个方面。
——人文发展：包括推动教育优先化、投资人力资源发展、推广信息通讯技术等；
——社会福利和保护：包括扶贫、推动社会保障和医疗保健、提升食品安全等；
——社会公正和权利：包括保护妇女、儿童、老人和残疾人的福利和权利、推广企业社会责任等；
——确保环境可持续性：包括解决环境问题、促进海洋环境的可持续利用、促进淡水资源可持续利用、应对气候变化及其影响等；
——树立东盟身份认同：包括增强东盟共同体意识、保护东盟文化遗产、提升文化创造力及产业等；
——缩小发展差距。
篇六：印度尼西亚构想计划的简介
第31卷第4期2020年12月中国海商法研究Chinese
Journal
of
Maritime
LawVol.
31No.
4Dec.
2020罗婷婷，公衍芬?中菲南海共同开发:框架构建与前景展望[J]?中国海商法研究,2020,31(4)
：31-37中菲南海共同开发:框架构建与前景展望罗婷婷，公衍芬(国家海洋信息中心，天津300171)摘要：中菲南海共同开发具有充分的现实需求和明显的优势互补,2019年以来，中菲两国在南海共同开发问题
上取得了实质进展。接下来，十分有必要就两国共同开发合作框架中的关键问题进行预研，包括写入“不得影响主
权和划界立场条款”，确定共同开发管理和收益分配模式，划定共同开发区，处理“先存权”问题等。中菲共同开发在
很长时间内都处于曲折探索阶段，中国应对未来两国共同开发的前景保持审慎和清醒的态度，以实力促谈判，妥善
管控分歧，推动南海油气共同开发取得新的进展。关键词：中菲关系；南海;共同开发;合作制度中图分类号：D993.5文献标志码:A
文章编号：2096-028X(2020)
04-0031-07China-Philippines
joint
development
in
the
South
China
Sea:
framework
construction
and
prospectsLUO
Ting-ting,GONG
Yan-fen(National
Marine
Data
and
Information
Service,Tianjin
300171,China)Abstract:
There
are
sufficient
practical
needs
and
obvious
complementary
advantages
in
joint
development
of
the
South
China
Sea
between
China
and
the
Philippines.
Since
2019,
China
and
the
Philippines
have
made
substantial
progress
on
the
issue
of
joint
development.
Next,
it
is
necessary
to
conduct
preliminary
study
on
key
issues
in
the
framework
of
bilateral
joint
devel-opment
cooperation,
including
writing
the
article
"shall
not
affect
sovereignty
and
the
position
of
delimitationn
,
determining
the
mode
of
joint
development
management
and
income
distribution,
delimiting
joint
development
zones,
and
dealing
with
the
issue
of
upre-existing
rights".
It
has
been
in
a
tortuous
exploration
stage
for
a
long
time.
China
should
maintain
a
prudent
andsober
attitude
towards
the
future
prospects
of
joint
development
between
the
two
countries
in
South
China
Sea,
promote
negoti-ations
with
power,
properly
manage
differences
and
push
for
new
progress.Key
words:China-Philippines
relationship；the
South
China
Sea；joint
development；cooperation
system南海仲裁案后,菲律宾利益认知结构的转变为
杜特尔特的南海政策调整提供了可能性和空间。菲
的借美制华转向均衡发展与各大国关系的独立外
交。⑴杜特尔特政府独立自主外交路线下南海政策
的调整对于中菲关系的回暖起到了积极的作用。中
律宾当局意识到，与其在主权问题上与中国强硬纠
缠而一无所获，不如理性务实开展合作而获得实际
的利益，通过修复中菲关系争取中国的经贸援助。
因此，其南海政策将对排他的、抽象的领土主权的重
菲重回谈判轨道，并形成了暂时搁置南海争端的默
契，聚焦共同发展。菲律宾在担任东盟轮值主席国
期间，并未纠集其他东盟成员国就所谓“南海军事
化”问题向中国发难。相反，中菲南海问题双边磋商
视调整为对非排他性的、具体主权权利的实现，集中
表现为争取更好地维护和实现专属经济区的权利。
菲律宾开始从突出南海主权争端的强硬对抗转向以
经贸投资为主轴的务实合作，从捆绑美国亚太战略收稿日期：2020-05-11机制启动并举行了多轮磋商。在中菲南海油气共同
开发问题上更是取得了实质性的进展。然而，需要
说明的是，中菲南海油气共同开发既涉及勘探开发基金项目：科技部国家重点研发计划项目“海洋划界决策支持系统研发与应用"(2017YFC140550X)作者简介:罗婷婷(1983-)，女，江西萍乡人，国家海洋信息中心副研究员，E-mail：55518687@qq.
com；公衍芬(1982-),
女，山东泰安人，国家海洋信息中心助理研究员，E-mail：12991787@
qq.com。
32中国海商法研究第31卷的技术问题，还涉及共同开发区的管辖权、管理模
式、法律适用、收益分配、先存权等管理问题。因此,
有必要通过谈判确立适当的行为准则,构建既符合
两国实际需求、又立足于实践要求的共同开发制度
框架。以中菲共同开发为突破口和典型示范，在南
海海域切实实现“搁置争议、共同开发”。笔者旨在
对中菲共同开发制度框架中的关键问题进行梳理,
并结合共同开发的国际实践，就各关键问题的处理
提出可能的优选路径。同时，根据中菲关系的现状,
对两国共同开发的前景、可能面临的困难作出预判，并提出应对建议。一、中菲南海共同开发的现实需求及实
质进展中菲两国对于南海油气资源的开发利用都有非
常迫切的现实需求。菲律宾现有的石油产量并不能
满足国内经济发展的需求。本国油气开发企业技术
薄弱。菲律宾能源部数据显示,2018年菲律宾石油
净进口额或石油进口与石油出口的差额达一百二十
一亿二千万美元，比一年前高30.
9%。⑵和中国相
比,菲律宾是本土自然资源匮乏的小国,其对海洋资
源的需求更甚。菲律宾国内现有的可操作的油田主
要为巴拉望附近的马拉帕雅(Malampaya)油气田。
该油气田项目主要是由荷兰皇家壳牌石油公司以及
美国雪佛龙石油公司提供技术支持。该油气田预估
只能满足吕宋岛地区40%的能源需求,且经过近2年的开采,天然气储量已经濒临枯竭。因此,菲律宾
开始转向南海地区特别是石油资源丰富的礼乐滩海
域。⑶除了石油能源无法自给自足之外，目前中菲两
国都存在很大的天然气生产缺口。⑷双方对于能源
的需求都比较迫切。2016年中国全年原油消费数
据显示,5.778亿吨原油消费中进口占3.
81亿吨，原
油对外依存度为65.4%。⑸中国的对外能源依存度
较高,在扩大能源贸易弥补国内供需缺口的同时，也
需要确保自身的能源安全，以推进地区性和全球性
的能源合作。国中菲南海油气共同开发,双方都具有各自的优
势。中国的优势主要表现为资金和技术优势。“海
洋石油981”钻井平台基本具备南海深水油气开采
的技术条件。菲律宾的优势则表现为地理位置优势
和数据经验优势。南海已知的油气资源富集区，靠
近菲律宾、越南等国家的陆地领土的数量更多。将
能源开发基地建在菲律宾的临近海岸，有利于节约
开发成本。此外，菲律宾对于南海油气资源的单方
面开发早于中国，在勘探数据以及开发经验方面有
所积累」"由于南沙海域远离本土、海底地形复杂、自然环
境恶劣,且大部分为深水和主权争议海域,无论是中
国还是菲律宾，进行自主、持续的商业开发均需承担
极大风险。对菲律宾而言，因为不具备自主开发能
力，贸然引进西方跨国公司单独开发不但将失去大
部分收益份额，而且也将背负“违背自我克制义务、使南海形势进一步复杂”的政治责任,面临被中国干
预的道义风险。中国的资金和技术优势能够延伸至
油气丰富的南沙海域，菲律宾选择与中国共同开发,
能确保在搁置争议的前提下实现合作共赢。凶2012年中菲两国石油公司开始就礼乐滩共同
开发问题进行谈判，就在SC72区块的共同开发进行
讨论。然而,在即将达成协议之际，菲方却提出了增
加“联合开垦协议”的建议。此协议可以被解读为
中国承认菲律宾对于礼乐滩拥有主权，磋商因此失
败。⑼杜特尔特上台后，中菲关系明显改善。菲律宾
在搁置仲裁裁决的同时，开始与中国就妥善处理南
海争议进行磋商谈判。2017年7月，杜特尔特发表
T国情咨文,表示期待中菲开展联合石油勘探,并最
终达成合资项目严同年9月，菲律宾能源部长表
示，两国就位于“南海断续线”外的SC57区块的联
合勘探确定了合作的方案，而对于存在管辖权争议
的SC72区块则需要在国际法的指导下讨论实体问
题。2019年5月，杜特尔特签署了第80号行政令,
废除了阿罗约政府暂停在南海争议海域勘探和钻探
的禁令，规定允许第三方参与菲政府授予菲国家石
油公司的服务合同，菲国家石油公司也可以参与政
府授予第三方的服务合同，以分散油气勘探、开发和
生产中的固有风险。由此，杜特尔特可自由签署协
议，允许菲国家石油公司与中国合作执行第57号服
务区块合同，与中海油签署石油勘探合同的一个主
要障碍被清除。2019年8月29日，习近平主席会见
菲律宾总统杜特尔特,根据《中菲油气开发合作的谅
解备忘录》和《关于建立政府联合指导委员会和企
业间工作的职责范围》，中菲双方宣布成立油气合作
政府间联合指导委员会和企业间工作组，推动共同
开发尽快取得实质性进展。二、中菲南海共同开发合作框架关键内
容构想不同于传统的争端解决方式，共同开发具有法
律性和政治性的双重属性。政治性是指需要政府首
脑间形成共同开发的政治意愿和共识，法律性则需
第4期罗婷婷，等：中菲南海共同开发:框架构建与前景展望33要制定相关的协议以落实共同开发的制度相关
国家的政治意愿是共同开发取得成功的关键因
素o[12]141共同开发是一项政治色彩极为浓厚的国际
合作行为。无论是选择共同开发的“区块”还是具
体实施共同开发协议，都要受到政治意愿的左右。
此外，国内外的政治环境往往成为左右共同开发进
程的重要因素。①"正因为如此，作为一种实践色彩
非常浓厚的国家间合作，共同开发案例的个性十分
鲜明。如英国国际法和比较法研究院所断言“每个
共同开发案例都可能有很多的变化形式，似乎未有
一个案例能值得不同政治经济制度、冲突传统和民
族敏感性的国家普遍接受o，，[14]但是,通过对相关协
定的比较分析，不难看出仍然存在一些共同的政策
性和原则性规定。笔者参考英国国际法和比较法学
院草拟的共同开发范本，并结合中菲共同开发所面
临的实际情况，总结了中菲南海共同开发需要解决
几个关键问题，这些内容因为涉及双方的核心利益
和共同关切,应重点考虑,具体如下。(-)写入“不影响主权和划界立场”条款杜特尔特上台后中菲关系明显转圜，但是两国
在南海的主权和主权权利问题上的分歧并无实质性
减少。尤其是“南海仲裁案”作出“一边倒式”的裁
决后,菲律宾国内反对派更添阻碍筹码。菲律宾国
内对杜特尔特在南海问题上“出卖”主权的质疑导
致其政府在发展对华友好关系的同时，仍需要应对
来自国内反对派和民间情绪的压力杜特尔特的政敌还多次质疑中菲合作协议,在他们看来,这将导
致菲律宾掉入中国的“债务陷阱”，并带来包括损害
菲律宾在争议海域的主权等诸多风险。两然而，主权虽然具有垄断性和排他性,但是主权
权利却可以通过资源共享来实现。《联合国海洋法
公约》第74条和第83条分别为海岸相向或相邻国
家间专属经济区、大陆架划定的条款。上述两个条
款均规定“在达成划界协议前,有关各国应基于谅解
和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排,
并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。
这种安排应不妨碍最后界限的划定。”许多学者均认
为，上述两条关于划界前临时安排的规定，是共同开
发直接的法律依据。而从该条“不危害或阻碍”的规定及共同开发任择性的特点可以看出，其作为划
界前的临时安排，并不能影响各方的权利主张和划
界的立场。实际上，这也是在共同开发实践中被广
泛使用的条款，如1958年《巴林和沙特阿拉伯划界
波斯湾大陆架边界协定》、1974年《日韩共同开发大
陆架协定》.2002年澳大利亚与印度尼西亚《帝汶缺
口条约》等都有类似的规定」17]10W07对于中菲两国而言,在争议海域进行共同开发,
为打消相互之间的疑虑和猜忌，切实践行“搁置争
议”的立场,十分有必要在共同开发协定中写入“不
影响主权和划界立场条款”。这也有利于引导民众
正确认识共同开发,减少舆论阻力，推动共同开发。(-)共同开发管理模式的选择中菲共同开发制度构建首先必须明确的就是共
同开发的管理模式问题，因为其贯穿于整个共同开
发的过程。管理模式决定了共同开发管理机构的职
权、合同类型、财政税务、管辖权、法律适用以及争端
解决等事项。从现有的国家实践来看，目前主要存在联合经
营模式、超国家管理模式、代理制模式三种。代理制
模式由一方代理另一方进行全面管理，一般仅仅适
合两国有长期睦邻友好关系、共同开发区块小的情
形，这种模式需要以被代理方的权利让渡为前提。
因此，在国家共同开发的实践中并不多见。超国家
管理模式由两国政府委派对等数目的代表组成一个
超国家管理机构，只有一个发放许可证机构、一种税
收制度、一套法律制度等，需要两国就共同开发涉及
的关键问题作出大量的妥协，如果两国之间差异较
大，往往因长时间的协商导致共同开发迟迟不能践
行。相较于前两种，联合经营模式更具有简单、务
实、全面、公正的特点，其是由国家保留对租让权人
颁发许可证和管理的权力，双方政府授权各自的租
让权人进入共同开发区。这种模式在国家保留实质
性权力的同时，将具体的经营权交给租让权人，比较
容易成功吸引到投资者O[17]123427由于管理模式在共
同开发中的关键性，对该问题的处理必须十分谨慎。
中菲共同开发探索一直面临着来自菲国内的“污名
化”指责。如在中菲会谈宣布成立油气合作政府间
联合指导委员会和企业间工作组之际，菲律宾前国
家安全顾问Roilo
Golez称:“中国可能会在合作中借
保护联合项目为由派遣安全部队到菲律宾附近，这
将会威胁到菲律宾的国家安全。”还有人担心,菲政
府可能会在相关海域失去控制权。有鉴于此,中菲共同开发,应保证两国各自对共
同开发管理活动的足够参与。笔者认为，可以考虑
采取联合经营模式，因为该模式既可以克服代理制
模式下过分让渡国家权力的弊端，又可节省超国家
模式的谈判时间成本。采用最简易的方法、最低程
度的法律制度协调，实现整体合作层面的一致性和
34中国海商法研究第31卷中菲两国国内层面的差异性的和谐统一」⑹（三）
共同开发的区块的划定划定一定面积的区块是共同开发得以推进的第
一步。从现有的共同开发的理论和实践来看，共同
开发区块的选择主要涉及区块的地理范围、具体面
积以及与领海的关系等。⑴“然而确定共同开发区必
然涉及到各方的划界主张，因此并非易事。争议海
域共同开发“区块”选择的前提是双方承认主张重
叠区的存在o[12]14°在这一前提下，再将主张重叠区
的全部或部分划定为共同开发区域。南海存在着大大小小约37个油气盆地,总面积
大约128万平方公里，占南海总面积的36.
5%。所
存储的油气总量约为449亿吨」切中国和菲律宾的争议海域主要是在礼乐滩盆地。礼乐滩盆地是公认
的油气资源富集区。从地理位置上，其完全位于中
国“南海断续线”内。但是,2009年菲律宾通过“领
海基线法案”后不久，菲政府就批准了英国弗洛姆能
源公司勘探礼乐滩附近的油气资源。2012年菲律
宾外交部长德罗萨里奥曾发表声明称菲律宾对礼乐
滩盆地拥有主权，因此拒绝中菲共同开发。中、菲、越三国达成的合作勘探地震协议的期限届满后，菲
律宾擅自对中菲两国争议海域的GSEC-101区块进
行了对外招标。2013年，中海油和菲律宾莱斯克斯
矿业集团下属的论坛能源公司就礼乐滩油气资源共
同开发进行谈判。谈判所议定的区域为礼乐滩的“郁金香”气田第72服务合同区块。由于菲律宾前
总统阿基诺三世坚持菲律宾对礼乐滩的主权并要求
双方签署的协议必须遵守菲律宾法律，该谈判最终
搁浅」如在2015年的“南海仲裁案”中，菲律宾更是
要求仲裁庭裁定其对于礼乐滩油气资源的勘探开发
具有“正当合法性”，此诉求还得到了仲裁庭的支持。皿杜特尔特执政后，中菲关系的改善为两国共同
开发的推进奠定了良好的政治基础。然而,在共同
开发区块的选择上，菲律宾倾向于在非争议区开展
合作,而中国则希望是在真正的争议区广2〕短期来
看，菲律宾已经公布的、位于中国“南海断续线”外
的SC57区块作为中菲共同开发的潜在区域最有可
能率先突破。而礼乐滩盆地的SC72区块，因为有前
期中菲越地震勘探考察的资料积累，是争议区中最
适合的共同开发区域。具体的区块如何敲定，最终
还有待中菲共同开发指导委员会进一步商定。（四）
共同开发区的合同制度的确立在共同开发的过程中，资源国政府需要与石油
公司签订石油合同。在国际实践中，曾出现多种合
同类型，主要有租让制、产品分成制、服务合同制和
联合经营制等。其中，租让制强调的是私有公司尤
其是外资公司的开采权，东道国对共同开发的经营
和管理干涉较少。产品分成制更强调国家和国有公
司的开采权。服务合同制相较产品分成制给承包商
的权利和利益更少。联合经营制则是由资源国或其
国家石油公司与外国石油公司共同组建法人或不具
备法人资格的联合管理机构。从中国周边国家的相关实践来看，产品分成合
同应用较为普遍，如马来西亚、菲律宾的对外海上石
油勘探合同以及泰国和马来西亚1979年的共同开
发协议都采用了这种合同制度。这种合同既树立了
资源国控制石油开发的形象，又使承包商处于一个
较为稳定的投资环境。在政治上有利，经济上可行。
在中国与菲律宾的共同开发过程中，也可以考虑采
用这种产品分成合同将开采的原油分为“成本油”
和“利润油”两个部分。“成本油”由承包商支配，用
来抵偿前期的勘探开发成本,“利润油”则由开发商
与中菲两国政府按照约定比例进行分成。（五）共同开发区的收益分配方式在实践中，共同开发的收益方式主要有两种。
一种是首先约定分配的比例，通常是平分的方式,如
泰马和日韩共同开发采用的都是这种约定平分的模
式。另一种则是以大陆架的界线为基础，按照边界
线两侧矿藏的占比来确定分配的比例。：1976年的英挪共同开发采用的就是这种模式。然而,这种分
配方式需要以大陆架界线为前提，且程序繁杂、难于
操作，实际中鲜被采用。中菲共同开发显然也更适合约定比例的分配方
式。然而,对于分配额度，菲律宾却希望打破50：5比例。2018年8月1日，菲律宾外交部长卡椰塔诺
曾表示，中国愿意将和菲律宾在南海联合勘探油气
资源的利润按六四分成，菲律宾拿六成，中国拿四
成,并表示该方案由菲律宾提出，中国持开放态度。
目前，中方仍在审查菲方提出的3：2分成协议。这
实际取决于菲律宾油气企业的技术实力以及其他的具体细节严]笔者认为，对中国而言，共同开发的经济收益要
服务于战略收益。中菲共同开发可以为中国与其他
国家的共同开发提供典范。为了实现在南海争议海
域共同开发零的突破，打破中国与周边国家合作的僵局,在写入不影响主权和划界立场条款的前提下，中国可以在收益分配上打破平分的限制，作出一定
第4期罗婷婷，等：中菲南海共同开发:框架构建与前景展望35的灵活处理。这在共同开发的实践中也存在先例。
如2002年的澳大利亚和东帝汶共同开发案中，东帝
汶和澳大利亚的收益分配比例为9：
1。虽然澳大利
亚作出了很大的让步，但澳方负责的下游业务却收
益颇丰。冋（六）“先存权”的处理“先存权”是指在共同开发区建立之前,签约国
中的一方已经允许第三方经营机构在争议海域参与
开发活动，由此使得第三方在该地区内获得了某种
经营开发的权利。对于这种在共同开发之前就存在
的权利，开发国家必须妥善处理，国际上的处理方式
主要有两种:一是概不认可,如苏丹与沙特阿拉伯共
同开发案，原来的第三方只能在新协议条件下参与
开发活动。二是予以承认，泰马共同开发协议就是
典型代表。另外还有一种比较特殊的情况就是日韩
开发协定，虽然未正式承认先存权，但是在实践中却
通过灵活的发证方式间接地予以了承认」旳中菲共同开发也面临着对第三方经营机构“先
存权”的处理。：1974年，菲律宾将礼乐滩盆地租借
给瑞典公司勘探，共有3口钻井，其中口位于“南
海断续线”内。此后，菲律宾多次将礼乐滩划分为区
块进行招标。1979年开始了规模化的商业开采。
2001年菲律宾在中国“南海断续线”内的深水气田
正式投产，是历史上投资最多、规模最大的工程。
2003年菲律宾能源部又开始了新一轮的招标，约1万平方公里的招标区块进入了“南海断续线”内。
2009年菲律宾通过新“领海基线法案”，以此为法律
依据,菲律宾将区块更改为SC72区块后单独进行招
标。英国弗洛姆能源公司于2010年竞标取得勘探
许可。虽然由于中方的反对未有实质性的开采活
动,但是菲律宾政府却于2015和2016年两次延长
了项目的执行时间英国弗洛姆公司的先存权是中菲共同开发所不
得不正视的问题。英国弗洛姆公司未有实质性的开
采活动，但直接废除又有违菲律宾国内法。笔者建
议可采取日韩共同开发协议的模式，即不正式承认
英国公司的先存权，但是却由中菲双方作为区块的共同发证人向其重新颁发许可证。这样，既在法律
上对先存权予以了澄清，又不需要对现有的勘探许
可作出实质性的改变。三、中菲南海共同开发历程回顾及前景
展望实际上，中菲在南海共同开发问题上早有尝试。
然而菲律宾反对派和他国反华势力对于中菲南海问
题良性互动所形成的掣肘一直都在干扰两国的共同
开发谈判进程。2005年3月14日，中国、越南、菲律宾签订《在
南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》
（Agreement
for
Joint
Marine
Seismic
Undertaking
in
Certain
Areas
in
the
South
China
Sea,简称
JMSU），在
国内反对派的压力下,2008年6月30日该协议到期
后,中菲之间进一步的共同开发磋商被搁置。加之
2009年初菲律宾通过新的“领海基线法案”，将中国
的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土，中
菲关系陷入低谷。依据该协议，在三年内，中国海洋
石油总公司、菲律宾国家石油公司、越南石油和天然
气公司三家联手共同收集协议合作区内（总面积为
142886平方公里）的二维、三维地震数据，并对该区
域内二维的地震线进行处理」刀这是一个不涉及领
土主权及主权权利的商业合作协议。其中，中方负
责收集数据,越方进行数据加工，菲方负责信息的分
析处理。三个阶段三方都应该进行信息共享。血］虽
然从法律性质上看，这只是一个具有涉外因素的经
济合同，无法与国家间的共同开发协议相提并论,但
却可以视为中国与其他南海周边国家在共同开发领
域的有益尝试。但是,却因受到菲律宾国内的政治
和法律因素阻碍以失败告终。杜特尔特开启了菲律宾外交政策的新时代，其
寻求“独立”外交政策,试图摆脱美国对菲律宾的控
制，并致力于改善中菲关系。有美媒一度指出，“缓
解中菲紧张的海上关系”是杜特尔特外交政策的核心。购然而,菲律宾国内的一些反对派却认为,杜特尔
特过于亲华将有损菲律宾自身权益，认为中菲共同
开发的推进是中国依据军事优势施压菲律宾的产
物。目前，中菲关系处于较好的历史时期。未来两
年将是菲律宾各利益集团和党派争斗的关键时期，中菲关系的发展还面临很多的变数。因此需要妥善
应对中菲南海油气合作所出现的中断搁置和曲折反
复的风险。南海周边国家在南海的经济利益突出表
现为油气资源利益。共同开发因为事关国家利益,
往往需要较长的时间，不可能一蹴而就。如马泰共
同开发从签署协议到开展共同开发活动历时近15年,澳大利亚和印尼间的共同开发从谈判到达成协
议花费了
20多年。因此，中国应对未来两国共同开
发的前景保持审慎和清醒的态度。尤其是对来自菲
律宾内政及外交层面的压力有足够的判断和预研。此外，中菲共同开发可能遭致其他国家的负面
36中国海商法研究第31卷干扰。中菲关系的友好发展，对于美日等域外国家
律宾曾一度表示,将“南海仲裁案”裁决呈交联合国
干预南海事务、牵制中国造成了一定的障碍,并可能
对其他南海周边国家起到带动作用。因此,他们不
是其解决南海问题的政治选项之一。对中国而言，一方面要利用好当前稳定良好的断鼓噪“中国威胁论”，希望在中菲之间制造矛盾。
在2019年8月的中菲会谈前,美国就指责中国“强
中菲关系,争取两国的共同开发取得实质性的进展。
另一方面要立足长远，探索建立两国共同开发的长
制干涉”南海地区的油气开采,欧盟则表示希望由第
三方依据《联合国海洋法公约》进行仲裁调解。英
效合作机制,作好应对菲律宾政策反复的准备。如
有困难可考虑将油气合作拆分为勘探和开发两个不
同部分。油气勘探是油气开发的前提，对于油气开
发而言是不可或缺的。油气勘探对于双方的合作程
度要求更低，更容易实施和取得合作成果。因此，如
若油气开发合作在短时间内未能成形，可以先考虑
德法三国发布联合声明对南海局势表示担忧，呼吁
南海所有沿岸国家采取措施缓和地区紧张，推进地
区和平、安全和稳定，保障沿海国家在南海的航行、飞越自由和权利。在域外大国的影响下，越南也不
甘落后，越南海洋岛屿总局国际合作和科技办公室
选择部分调查程度较低的海域开展油气勘探合作,
对调查数据实现共享和共研，摸清油气资源的分布
主任武清歌称:“以中国的强硬态度,菲律宾不太可
能在不失去国家主权的情况下达成共同开采协议。
规律。呦如果协议没有实施,菲律宾不仅会面临军事压力，还
五、结语共同开发的成败与否，主要取决于相关国家的政治意愿。作为一个民主政治制度并非完全成熟的国家，菲律宾的外交政策经常受制于国内的政治斗
会遭受中国制裁带来的经济损失。”可以预见，随着
中菲共同开发谈判对于关键和敏感问题的触及，来
自菲律宾国内外的反对和阻挠声将更加激烈。四、中国的应对目前，中菲之间关于岛礁主权和海域权利的争
端并未有实质性的减损。在国际和国内反对势力的争和美菲同盟关系等外交因素。菲律宾南海政策的波动使中菲共同开发仍存变数。中菲两国的领导人
早在1986年就已经作出了南海共同开发的决定，但
影响下，杜特尔特对华友好的政策也并非能一成不
是30多年来均未有实质性的突破。尽管中方的立
变。杜特尔特未放弃“南海仲裁裁决”，只是选择了
暂时搁置，菲律宾国内对仲裁裁决的坚持,将会对中
菲共同开发的推进乃至中菲关系的发展产生制约作
场一直非常明确,但是菲方却因为政府的换届更迭
而摇摆不定。虽然共同开发在东亚和东南亚的适用
因为受到“争议海域模糊不清”
“相关国家政治意愿
缺乏”
“现实需求不强”等因素影响而不尽如人
用。杜特尔特上台后，虽然中菲关系整体向好，但在
南海问题上对中国的态度不乏摇摆波动，或表示“搁
意，⑶]但中菲共同开发却存在很大的可行性，并已
然取得了重大的进展。在中菲南海油气共同开发问
题上，中国的政策目标应为以实力促成谈判、谋取和
置仲裁庭裁决”“与中国静静地对话”，或表示“迟早
得有个清算”“要在黄岩岛上插菲律宾国旗”……其
一方面表明国际仲裁不能解决南海问题的态度，另
一方面又要求中国尊重菲律宾的专属经济区，并表
示已经为“保卫“菲律宾的领土作好了牺牲准备
2019年以来，围绕着中业岛、仁爱礁冲菲撞船事件
平,妥善管控分歧，推动南海油气共同开发取得新的进展。通过资源开发能力和军事威慑能力的前沿投
射，迫使其他南海声索国放弃独占的利益诉求和激
进的政策取向。以油气的自主开发和干预他国开发
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